而且还因为缺乏民意立法的民主法治基础。

[25]不限于此，依循新秩序观，基于积极主动维护交通秩序的必要，现代交通警察权能范围及于潜在的、推测性的交通危险。尽管《道路交通安全法》第1条有关保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益直接关乎人权保障的价值内容，位列于该条维护道路交通秩序，预防和减少交通事故关涉秩序、安全等价值之后，但至少把人权保障已经纳入考量交通警察执法效果的标准之列。

[20]很大程度上，交通警察对交通秩序干预行为，是为了个体权益或者公共利益的维护。对此，台湾学者李震山先生有着精辟的论述：人权保障与治安维护本不易清除划分，此处之所以将人权保障单独列为警察任务之一种，除着眼于警察工作特质与人权有密切关系外，旨在凸显警察应时刻有主权在民之观念，摒弃作之君、作之亲、作之师的传统牧民观念，以人权为重为主的警察任务，方有其生命可言。[16]而这些都需要交警予以事先应对，并有效化解。[15] Scholler：《德国警察与秩序法原理》，李震山译，登文书局1995年版，第79页。在中观上，推动交通警察任务规范结构变革，以获取权能改革的制度保障。

基于生存照顾与提供福利的价值，社会法治国已与自由法治国倡导的不干涉出现一定的分歧，形成社会治理的两种不同进路。为此，我们初步认为，交通警察权能事项改革应首先确立一种规律性认识，以统制权能事项改革的关涉法律规范与制度实践。主管行政机关在权衡周边居民和其他社会公众代表的意见和建议、企业的反馈和修改意见等基础之上，正式批准企业所制定的法律规范。

第三，从制度构造角度而言，混合式实施制度包含七大重点环节。[4]刘俊海：《以重典治乱理念打造〈食品安全法〉升级版》，《法学家》2013年第6期，第51-52页。相比之下，在混合式实施制度下，所有企业将被要求制定新的、更为严格的规则来应对新的致癌风险。(三)周边居民和其他社会公众的权利与义务 1.知情权 对于企业周边居民和其他社会公众而言，知情权是应当享有的一项核心权利。

它是指，作为行政相对人的生产经营企业起草监管自身所存在的公共风险的法律规范，经由国家主管行政机关依法审查和批准并公开征求意见之后，交由企业自身来执行，同时，主管国家行政机关和司法机关履行监督职责的执法形式。第七个环节是监督执行。

一是从制度设计的直接目的而言，混合式实施制度的直接目的是为了获得经由主管行政机关批准的适用于每一个企业自身需求的制度规范。其次，与自愿型实施制度相比，混合式实施制度将呈现出强大的权威性、效率性和渗透性。具体体现为三个方面：一是对于企业起草、制定和实施法律的全过程都享有监督权。它是指，主管行政机关以加盖公章对外发文的形式，正式批准企业所制定的制度规范成为法律。

在该环节，特定企业根据对自身所存在的各种公共风险源的调查、登记、评估，在征求企业各部门和员工意见的基础之上，起草适用于预防和消灭自身所存在的公共风险的法律规范。并且，法律有狭义与广义之分，狭义的法律专指立法机关制定、认可的规范性文件。少于9人的企业，可以不建立专门的执法机构，但可以规定由企业管理人员专人负责。如果从委托与代理关系来分析，委托人是国家法律规范的制定者，而代理人则是企业。

需要指出的是，公共风险监管法需要规定企业起草法律的期限。为了确保让制造各种类型公共风险、规模不同的企业遵守公共风险监管法，强制型实施制度通常采用两种方法：国家机关要么通过制定非常复杂和详尽的规则来体现所谓的规范性，要么制定一些对所有企业都适用的具备最低共同性要求的规则来体现所谓的公平性。

事实上，这也是现代公共风险监管法理应担当的历史使命，毕竟公共风险监管法的核心任务始终是为风险监管活动提供一种合法性的理解和评价框架。在该阶段，主管行政机关将承担监督者、领导者和组织者等角色，企业将承担解释者、说理者、倾听者、意见修改和反馈者等角色，周边居民和其他社会公众代表则将承担倾听者、质疑和反驳者、提供证据者等角色。

因为依据我国行政法理论，只有国家制定的法律和法规才能作为人民法院裁判的适用依据。当然，那些绩效差的，从而担心新的控制规则将会造成重大经济后果的企业可能会制定不太严格的规则来满足政府要求。这两个方面所展现的不同理念存在相互对立和排斥的现象。它主要体现在两个方面：一个是凡行为受法律调整的个人和组织遵守法律。[13]混合式实施制度与行政参与的主要联系在于二者在价值理念上存在重合之处，即它们都隐含着私方主体参与公共事务管理的民主价值。[20]换言之，公共风险监管法需要为该项制度中的各方主体配置相应的权利与义务或者职权与职责，并为企业内部的执法机构配置相应的职权和职责。

为使该制度得以全面适用，公共风险监管法需要为公共风险主管行政机关、司法机关、企业、企业周边居民和其他社会公众配置相应的权利(职权)和义务(职责)。[15]而私人执法是为了克服公共执法的官僚主义、执法懈怠等弊端，运用市场的理念来与公共执法展开竞争，比如民间收债和私人侦探。

国家机关将根据企业实施法律的实际效果来不断升级监督力度，直到运用刑事制裁手段。可是，公共安全事件接连爆发的残酷事实表明，试图不断升级公共风险监管机关监管责任与各类企业违法成本并且将制度设计的重点集中在金字塔两端的做法并没有实现立法者的初衷，公共风险领域诸多法律依然被束之高阁。

[22]检察机关主要履行两方面的职责。经过主管行政机关正式批准之后，它们自己执行这些法律规范——自我监督，并自己裁决违反法律规范的行为——自我惩罚和纠正违规行为。

3.监督权 作为利害关系人，企业周边居民和其他社会公众，特别是周边居民应当享有非常广泛的监督权。在不违反国家公共风险监管法的原则和精神的前提下，主管行政机关应当充分尊重企业的自主性，充分考量特定企业预防和消灭公共风险的实际能力。经验表明，若要求国家机关制定与每一个企业预防和消灭自身所存在的公共风险状况相应的规制体系，几乎是不可能的。第六个环节是交付实施。

二是从主体的法律地位角度观察，虽然它们都涉及多元主体，但在混合式实施制度中起主导作用的是制造公共风险的企业，它们经依法授权获得了为自己制定法律的权利，经过行政机关批准之后，它们成为直接的执法主体，享有了权力者的身份，而在行政参与中起主导作用的通常是国家行政机关，作为参与者的特定主体只能起到参与，而不是主导角色，它们始终处于权利者的地位。在征求意见过程中，主管行政机关可以组织召开由企业周边居民、其他社会公众代表和企业代表参加的听证会和座谈会，听取各方意见和建议，并组织企业对法律规范予以解释、说明、反馈和修改。

而《宪法》这一条款所规定的国家事务、社会事务范围极其宽泛，公共风险必然属于该领域。对于执法机构及其工作人员的执法预算单独列支，且要体现充分性。

二是从与企业的关系角度而言，凡是企业及其执法机构涉及制定和执行法律的所有信息，企业周边居民和其他社会公众都有权向企业索取。[5]据此，笔者所使用的实施一词的含义是：将法律所规定的抽象的权利与义务转化为人们的实际行为，既可以通过特定主体适用法律的行为来实现，也可以通过其遵守法律的行为来实现。

公共风险监管法 一 问题的提出 面对频繁发生的公共安全事件，无论是各级监管机关，还是法律工作者，抑或普通社会公众，都需要反思这样一个急迫的难题：为何汗牛充栋般的用以预防和消灭各类公共风险的法律规范难以得到监管机关的有效执行，为何作为形形色色的公共风险主要制造者的各类企业漠视、抵制，甚至故意实施违法行为？对于该难题，理论界和实务界已经作了一定研究。然而，如果从个体主义视角[12]来分析，企业及其员工、周边居民以及其他社会公众，国家行政机关及其工作人员都将从自身利益出发来就如何设计适用于每一个企业的制度规范发表意见，从而不可避免存在冲突。正是国家权威的存在，为企业的这种权力提供了合法性。在这片广袤的腹地中，行政机关与行政相对人可以在既合作又对抗、既自愿又强制、既自由又约束、看似充满矛盾但又能和谐共处的形式中有效实施公共风险监管法律，真正实现预防和消灭公共风险的立法宗旨。

(一)国家机关的职责与职权之配置 1.立法机关的职责和职权 立法机关的职责和职权主要包括两类：一类是授予各个行业的特定企业根据自身预防和消灭公共风险的实际情况来为自身制定法律的权利的职责。二是为预防和消灭公共风险规定统一的最低标准的职责。

企业周边居民和其他社会公众的知情权是其享有其他权利的基础。一是监督主管行政机关在混合式实施制度中履行各项职责，特别是要防止其与作为企业共谋损害公共利益，对于失职和渎职的主管行政机关工作人员提起刑事诉讼。

在混合式实施制度中，他们所享有的知情权涵盖多个层次：一是从与国家机关，特别是与主管行政机关的关系角度而言，只要是国家机关从企业所获得的与执法有关的信息，企业周边居民和其他社会公众既可以通过向主管行政机关提出申请的方式取得，也可以通过行政机关主动公开的方式取得。以执法机构及其工作人员纠正和查处违法行为的情况作为其绩效考核和职务晋升的唯一依据。